改革开放近40年来，我国旅游业取得了长足的发展。1978年前后，旅游只是承担国家外事接待业务，虽然具备产业雏形，但并不属于独立产业。1984年，中央提出两个“一齐上”的旅游建设方针，揭开了全方位发展旅游产业的序幕（即国家、地方、部门、集体、个人一齐上，自力更生与利用外资一齐上的旅游建设方针）。1986年，国务院将旅游业纳入国民经济与社会发展“七五”计划，正式确立了旅游业在国民经济发展中的地位。1992年，中央明确提出旅游业是第三产业中的重点产业，并在“九五” 计划中将旅游业列入第三产业的第一位。在1998年的中央经济工作会议中，旅游业则开始被正式作为国民经济的新增长点进行培育。此后，围绕这一目标，国家出台了若干政策支持旅游业的发展。同时，旅游管理部分的制度设计也经过了多次变迁：1964年，国务院专门设立了中国旅行游览事业管理局来管理全国国际、国内旅游事业；1993年，中国旅行游览事业管理局更名为国家旅游局并受国务院直接管辖，各省市也同样将负责外事管理的部门改成旅游局，负责统筹地区旅游业发展。但进入21世纪以来，不断有地区将旅游局更名为旅游发展委员会（下文简称为“局改委”）。特别是2016年，山东省及所辖的17个地级市就全部实现了“局改委”。截至2016年年底，全国有9个省份、109个地级市进行了“局改委”，部分县（县级市）也完成了“局改委”的工作（根据互联网资料统计整理）。为什么政府热衷于将旅游局更名为旅游发展委员会？其深层的制度背景是什么？这一改变是否会促进地区旅游业的发展？从制度变迁角度解释旅游发展中的问题，一直是学术界关注的重点。杨春宇等认为在大量非线性因素的作用下，旅游制度变迁演化过程不连续，路径选择具有多重性，而且在不同的尺度和层次上，其运行机制存在着很大的差异，很难找到一种具有普遍性的旅游制度模式。但这并不能否认旅游制度变迁与旅游业发展之间客观存在的关系，因此，不少学者仍致力于研究制度变迁对旅游发展的影响。贾生华和邬爱其认为我国旅游产业的成长与制度变迁是相辅相成的，旅游业的发展会倒逼制度进行变迁，而制度的良性变迁又会带动旅游业的发展；余凤龙等的研究则进一步表明，面向市场化的制度变迁能更有效地推动旅游经济的发展。部分学者从制度的变迁和创新角度研究了地区旅游业发展及区域差异问题。郭鲁芳对比了淳安和临安两个县市在旅游发展过程中的制度创新，分析和总结了我国县域旅游经济的制度变迁和创新经验。陆林等则具体研究了民营资本引入旅游业这一制度创新形式对旅游业的影响，并证实了民营资本的进入促进了旅游业的发展。叶全良和荣浩还认为，只有通过路径创新才能突破旅游发展中存在的制度变迁路径约束，从而形成良好的制度安排。而对于区域旅游发展差异问题，余凤龙和陆林从制度变迁角度解释了我国区域旅游发展差异的原因，并提出了可以通过制度创新促进区域旅游发展、缩小区域旅游差距的建议。荣浩和王菁华则认为对外开放程度、城市化率和市场化程度对旅游发展的地区差异有显著的正影响，而政府管制程 度对旅游发展的地区差异存在显著的负影响。另有学者从不同制度安排对旅游业可持续发展的作用角度出发探讨旅游业的可持续发展问题。Alipour和Kilic认为，制度的低效和无效对旅游业可持续发展具有较强的限制作用，只有通过制度的优化设计才能激发旅游业的发展潜力。冯等田的研究也表明，缺乏制度的约束，市场化行为会导致旅游资源的过度利用，从而降低旅游业的可持续发展能力。熊元斌和刘红阳的研究则与之殊途同归，他们认为合理的正式和非正式制度安排能够有效协调旅游资源的开发与生态环境的保护。Bramwell也认为在景区可持续旅游项目的推进过程中，合作行为是必需的，而制度设计又是合作行为的基础，因此，景区政府的干预和调解对景区可持续发展至关重要。Torres-Delgado和Palomeque则通过评估20世纪90年代以来欧洲和西班牙在旅游发展方面的55个制度性政策，分析了合理的制度对景区可持续性发展的积极影响。而王彩萍等的观点则与上述学者略有不同，他们认为旅游业的快速发展主要源于市场化改革，政府的不当干预会限制旅游业的发展。

此外，杨春宇还从方法论创新上对旅游业发展和制度变迁问题进行了研究，他通过引入演化博弈论思想，以“地方政府”博弈行为为纽带，将“微观主体”的“突变”和“中央政府”宏观层次的“选择”连接起来，构建旅游多元动态博弈模型，研究了旅游业发展与制度变迁问题。以上研究从多个角度探究了制度与旅游业发展之间的关系，但大多属于定性研究，邓涛涛等对国际旅游岛的设立虽然进行了定量研究，但关注问题太过具体，借鉴意义有限。因此，从制度变迁角度研究旅游产业的发展，还缺乏规范系统的量化研究。本文选择地级市政府的“局改委”作为准自然实验，采用双重差分方法研究制度变迁对旅游业的影响。值得一提的是，已有学者采用双重差分法研究旅游业发展过程中的政策评估问题。但与邓涛涛等的研究只考察海南作为国际旅游岛的设计是否提升了海南旅游的国际化水平相比，笔者的研究样本扩展到了全国所有的地级市，考察“局改委”这一制度变迁更具有普遍性，对旅游业发展的影响更为深远。与已有文献相比，本研究的主要贡献体现在以下三个方面：第一，丰富制度变迁与旅游发展相关的文献，为转型国家旅游业发展过程中的制度变迁提供经验证据；第二，理顺“局改委”与旅游业发展之间的关系，并用计量经济模型进行验证；第三，解析“局改委”促进旅游业发展的机制，从理论上寻找“局改委”影响旅游发展的根源。

3.2 稳健性检验

表3汇报了均采用固定效应模型的3组6个稳健性检验的回归结果。第（1）列和第（2）列考察“局改委”对国内旅游人数的影响，第（1）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为11.285；第（2）列考虑控制变量后，“局改委”的系数为8.743，仍然高度显著为正；说明“局改委”的确促进地区国内旅游人数的增加，平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，国内旅游收入将提高8.7%~11.3%；与基础回归相比，“局改委” 对旅游人数影响更大，说明“局改委”后，旅游发展委员会可以整合资源，加大宣传力度，吸引更多国内旅游者的到访，但由于采用各种优惠政策，对旅游收入增长贡献略小。控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、地区在校大学生人数、地区人口密度和地区等级公路密度的系数均显著为正。地区投资水平的系数为负，只有地区经济发展水平通过10%的检验，与基准回归基本一致。第（3）列和第（4）列考察“局改委”对旅游外汇收入的影响。第（3）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为17.242；第（4）列加入控制变量后，“局改委”的系数为14.123，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进旅游外汇收入的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高 14.1%~17.2%；控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、在校大学生人数占比、地区人口密度、等级公路密度和地区投资水平的系数为正，只有地区经济发展水平通过10%的检验。第（5）列和第（6）列考察“局改委”对境外旅游人数的影响。第（5）列“局改委”系数为0.174，高度显著为正；在控制相关因素后，第（6）列“局改委”的系数为0.083，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进境外旅游人数的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高0.08%~0.17%；对比来看，“局改委”后，境外旅游人数的增长远小于旅游外汇收入，说明旅游发展委员会成立后，旅游境外宣传并没能产生较大改观，对境外旅游者的吸引力有限，但可以通过改善旅游服务水平，提升入境旅游者消费意愿。控制变量的回归系数与第（2）列和第（4）列基本一致。

3.4 机制分析 

上文的分析已表明，“局改委”的确促进了旅游业的发展，并且“局改委”不存在选择偏误。那么，地区进行“局改委”后到底是如何影响旅游经济增长的呢？下面笔者对本文所涉及的控制变量进行分析，具体分析策略是将“局改委”对7个控制变量进行回归。在表5中，笔者只考虑“局改委”和时间固定效应，采用固定效应模型，并对地区进行聚类得到稳健性的标准误。结果显示，“局改委”对地区旅游资源丰裕度、地区等级公路密度和地区第三产业占比具有显著的促进作用，而对其他变量影响为正，但并不显著。因此，可以得到初步的结论：地区 “局改委”后，可以对地区的旅游资源进行优化配置，将地区积极组织本地区的旅游景区申请更高一些的A级景区，而同时改善本地区的交通基础设施，最后提高本地区第三产业的占比和提高地区人均收入水平。以上分析表明，“局改委”主要是通过提升地区旅游资源禀赋来促进旅游产业的发展。结合地区旅游经济发展的实际情况，则主要表现为提升了旅游资源的数量和质量，增加了旅游资源的利用效率。具体而言，“局改委”的作用主要表现在以下两个方面：第一，“局改委”增强了部门间的管理联动，提升了地区旅游资源整合能力。以往的旅游局项目审批权利有限，对于跨部门旅游项目的开发没有完全自主权，需要部门间协调配合。而同级部门间级别对等，利益关系不统一，因而往往相互掣肘，旅游项目启动效率低下。而消费者对旅游产品的偏好往往具有一定的可变性，对于某种类型的旅游产品忠诚度不高，且国际国内市场旅游景点竞争激烈，缓慢的项目开发进程很有可能使得旅游产品的推出错过黄金时期，从而收效有限，甚至可能由于项目开展缓慢，而市场预期最佳旅游产品的推出时间已过，主观上停止跨部门项目的启动。更有甚者，由于前期跨部门协调的低效和困难，旅游局即便有很好的旅游项目规划，也会由于对沟通失败结果的预期而搁置商讨与实施。而当旅游局升格为旅游发展委员会时，便具备了在各部门间协调旅游项目开发、优化等工作的能力。这一能力的提升不但可以增强跨部门旅游项目的启动与实施效率，使得旅游产品的面世比过去具有更好的时机，从而在短期内提升旅游产品的绩效，而且还能化解跨部门合作失败的悲观预期，激活旅游产品和项目的创新活力，从而可以长期促进旅游业的发展。当敏锐的市场需求洞察力遇上高效的项目执行力时，旅游市场的绩效就能显著提升。第二，“局改委”提升了市场联合整治能力，加强了景区形象推广。旅游产业的发展除了与自身旅游资源的禀赋有关之外，还与资源的声誉息息相关。具备相似偏好和收入水平的群体形成的关系网络对旅游资源声誉具有重要影响。个体良好的旅游体验在其关系网络中的传播能够提高旅游资源的声誉，而不愉悦的旅游体验则会降低旅游资源在其关系网络中的声誉。造成不愉悦旅游体验的一个重要原因是旅游产业中存在的不规范行为。很多不规范行为超出了旅游局的治理权限，而同级部门的不作为或低效率处理等给游客带来的损失 就会转化为以大量游客为中心的关系网络的不满， 甚至是社会舆论的坏口碑，最终受损的是当地的旅游产业。而“局改委”之后，旅游发展委员会对部门间涉及旅游问题的事宜可以充分协调和调动，可以对容易造成当地旅游产业发展不利的事件做出快速反应，最大程度地降低消极影响。而对于旅游产业中存在的不规范问题，委员会还可以通过协调相关部门进行更有力的监管，提供更严厉的处罚措施来降低景区人员与游客之间可能发生的摩擦，从而减小游客不愉快体验的概率，实现景区的长足发展。

随着人均收入水平的增加，人们的旅游需求不断提升，我国的国内旅游和国际旅游的发展都进入黄金期。但在我国旅游业的发展历程中，制度变迁的背景和具体制度安排并没有固定的形式。针对这一系列普适性的制度变迁，也没有相关研究对其效果进行评估。本文注意到了这一现状，率先探讨了这一问题。笔者将实施“局改委”的地级市作为处理组，将未实施“局改委”的地级市作为控制组， 采用双重差法对“局改委”这一制度变迁进行评 估。研究发现：第一，从平均意义上来看，完成“局改委”后的地级市比未进行“局改委”的地级市具有更高的旅游经济发展水平，包括更高的国内旅游收入，更高的国内旅游收入增长率，更多的国内旅游人数，更高的旅游外汇收入和更多的境外旅游人数，即“局改委”显著提高了地级市的旅游经济增长；第二，Probit模型结果显示，旅游经济的发展水平与是否进行“局改委”之间的关系并不显著，而旅游资源禀赋、地区产业结构与进行“局改委”之间存 在显著的正向关联；第三，“局改委”对旅游经济增长的影响机制主要是地区通过提高本地旅游资源禀赋，从而提升地区旅游产品的供给数量和质量，进而提升旅游产业的增长。“局改委”作为一项旅游业发展的制度设计，一方面有利于地方政府实现对本地旅游资源的优化配置，调动区域内相关部门和各级政府发展旅游产业的积极性，加快跨部门旅游项目的启动与实施，在短期内提升旅游产品的绩效，同时，化解跨部门合作失败的悲观预期，激发旅游产品和项目的创新活力，实现长期促进旅游业的发展的作用。另一方 面，除了有利于加大营销推广力度、吸引更多游客之外，还能增强地方政府对旅游行业的监管力度，改善旅游企业的服务质量，提升游客的旅游体验，从而增强在当地旅游消费的欲望。因此，笔者认为，“局改委”是一个较为合理的制度设计，但并不是每个地区都需要“局改委”。首先，需要考虑本地区的旅游资源禀赋，是否具有较为突出的旅游资源，是否可以将旅游业作为本地区的支柱产业。研究结果表明，如果当地旅游资源禀赋具有较大的提升空间，而且现有体制对地区旅游业发展存在阻碍作用，那么该地区就有必要进行“局改委”。其次，“局改委”并非一定能够带来旅游业的快速增长，本研究只能在平均意义上给出定论，只有地区旅游发展委员会充分发挥其在旅游资源调节中的协调作用，提高旅游资源的配置水平，才能有效促进当地旅游业的发展。