历经近半个世纪的成长，国际邮轮业已然发展成为旅游与接待业中经济效益最显著、发展速度最迅猛的产业之一，被称为“黄金水道上的黄金产业”（Sun et al.，2011）。邮轮产业属于复合型产业，涵盖航运、海洋、港口和旅游等多种经济形式，核心领域涉及邮轮制造、邮轮运营、邮轮接待、邮轮船供和邮轮消费等多个产业环节，对于区域经济具有显著的带动作用。全球邮轮产业的直接、间接和诱发经济产出超过1200亿美元，创造了超过100万个就业岗位（CLIA，2018）。

近年来，随着欧美邮轮市场的日渐成熟，国际邮轮公司加快了“东移”步伐，积极向亚太、南美和中东等地区投放邮轮。特别是以中国和澳大利亚为代表的亚太地区成为战略性新兴市场，成为全球邮轮经济新的增长点（Rodrigue et al.，2013）。1976年，我国大连接待了第一艘挂靠中国港口的国际邮轮。2006年，歌诗达邮轮“爱兰歌娜号”（Costa Allegra）首次在上海运营母港邮轮航线，标志着中国邮轮业正式起步。目前，我国沿海已经形成了设施和功能完备的邮轮港口系统。从2016年开始，中国超过德国成为全球第二大邮轮客源市场。上海则成为亚洲第一、全球第四大邮轮始发港，正向着优秀邮轮母港的目标稳步发展。2017年2月，在国家主席习近平和意大利总统马塔雷拉的见证下，中国船舶工业集团与嘉年华（Carnival）集团、芬坎蒂尼（Fincantieri）集团签署了我国首艘国产大型邮轮建造备忘录协议（MOA）。2018年11月6日，三方控股或合资子公司上海外高桥造船有限公司、中船嘉年华邮轮有限公司、中船邮轮科技发展有限公司在“中国首届国际进口博览会”上，签订了2+4艘Vista级（13.55万吨）的大型邮轮建造合同，其中实船2艘，选择船4艘，每艘邮轮价格为7.70亿美元，首个合同总价为15.40亿美元，标志着中国首艘大型邮轮开始了实质性的设计与建造（汪泓，2019）。此外，中船嘉年华邮轮有限公司将同时成为深耕中国市场的本土邮轮运营商。中国邮轮产业开始步入邮轮旅游、邮轮制造、邮轮运营的全产业链发展模式。

中国邮轮产业的发展离不开各级政府和不同部门的大力支持，邮轮政策这只“有形之手”的作用举足轻重。在产业发展之初，国际邮轮在中国属于舶来品，涉及出入境、海关、海事、交通、旅游、航运、客运、港口、环保、公安、税务等众多要素，原有的船舶管理制度并不适应。2006年以后，我国频繁出台政策，以推动邮轮产业演化。2008年6月，国家发改委发布第一个促进邮轮业发展的部级文件《关于促进我国邮轮业发展的指导意见》。2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，要“推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作”，为我国邮轮航线布局与旅游合作提供了更大的发展空间。邮轮旅游成为践行“一带一路”倡议的重要内容。2012年到2017年，上海、天津、深圳、青岛、大连、福州先后被批复为“中国邮轮旅游发展实验区”，以促进我国邮轮政策创新与产业变革。经统计，在2006年至2018年，我国共颁布超过130项直接涉及邮轮产业发展的国家及地方政策，成为推动中国邮轮产业变革与演化的“有形之手”。

当前，中国已经进入邮轮业发展的新时期，全产业链布局与优化成为必然选择。深刻理解产业发展的历史阶段、关键事件、政策特征、政策制定中的产业环境、管理体系、产业要素及作用机理，对准确把握邮轮产业发展方向、推动政策创新和产业演化具有重要意义。本文采用描述性分析、文本分析、词频分析和扎根理论等方法，在系统分析我国邮轮产业发展阶段及政策特征、政策创新与产业变革关系基础上，深度剖析邮轮政策制定的结构特征、产业要素及运行机制，并进一步提出政策制定的方向和路径，以适应邮轮产业优化升级需要。

2.2  研究方法与思路

首先从政策发布年度、政策文本形式、政策发布主体、政策文本主题等方面整体上对政策文本进行描述性分析。然后对邮轮产业的发展历程进行阶段划分，并基于词频分析对不同阶段的产业发展特点及政策特征进行探讨，从而深刻理解政策“有形之手”对产业演化的调控作用。最后，采用扎根理论对邮轮产业政策制定的关键要素及作用机理进行识别。其中，扎根理论由Glaser等（1967）于1967年提出，是一种有效的质性研究方法，是政策分析的常用方法（张骁等，2018）。扎根理论是“理论发展的归纳方法”，通过启发式抽象过程促成了实体理论或形式理论的形成（Glaser et al.，2017）。其目的是通过系统地收集和分析数据来产生理论，而不是检验预先设想的观点或假说（Corbin et al.，2014）。尽管是一种定性研究方法，但它将定性研究的深刻和丰富解释与定量研究的逻辑和严谨的系统分析相结合（Charmaz，2000），可以系统地对原始的政策文本进行编码、归纳、提炼和抽象，使之概念化、范畴化，逐步建构各个概念和范畴要素之间的关联，挖掘现象背后的理论，形成理论框架（汪涛等，2012；杨冉冉等，2014；靳代平等，2016）。扎根理论的主要步骤包括开放编码、主轴编码和选择编码。

图1 邮轮产业政策研究思路与分析框架

2006年，歌诗达邮轮“爱兰歌娜号”首次开设以上海为母港的国际邮轮航线，标志着中国邮轮产业正式起步。经历了十余年快速发展，我国邮轮旅游业务成绩斐然，已经成为亚洲第一、世界第二的邮轮旅游客源国；产业链拓展效果显著，多船运营的本土邮轮企业出现，特别是在邮轮制造领域成为继意大利、德国、芬兰和法国以外的重要参与者，呈现全产业链布局的良好态势。以我国开通第一条始发港航线、上海吴淞口国际邮轮港开港、我国首次超过德国成为全球第二大客源国为关键节点，可以将邮轮产业发展历程大致划分为3个阶段（见图2）：一是探索成长期（2006年—2011年）。产业工作主要集中在建设港口基础设施和吸引国际邮轮挂靠业务方面，属于邮轮产业的萌芽期。二是爆发提升期（2012年—2016年）。该阶段邮轮港口系统基本成熟，邮轮挂靠数量剧增，中国成为全球第二大邮轮市场，上海成为亚洲第一、全球第四大邮轮母港。国家陆续设立了邮轮旅游发展实验区，鼓励先行先试的政策创新。三是调整优化期（2017年至今）。该阶段，国际邮轮公司在华部署与发展战略略有调整，邮轮接待业务增速放缓。华南地区成为邮轮重要市场，新增邮轮旅游发展示范区，初步形成了华北环渤海、华东长三角、东南海峡两岸、华南粤港澳、南海琼州海峡等邮轮港口群发展格局。中国开启首艘本土邮轮建造项目，多船本土邮轮运营公司将出现。

中国邮轮产业的发展离不开各级政府和众多部门的政策支持。国家和地方政府机构根据不同时期的产业发展需求，因地制宜，因需而变，从整体性支持到产业环节的具体性扶持，不断更新、健全和完善政策体系，不断推动中国邮轮产业的科学布局与协调发展。每一次政策创新都推动了邮轮产业的变革与演化。从产业发展规律来看，政策要“全”，涉及邮轮产业链方方面面，缺一不可；政策要“新”，伴随产业需求而不断完善，引领产业演化；政策要“精”，找准产业发展痛点和热点，具有实效性。

图2 中国邮轮产业发展历程及关键事件

注：本图基于国家基础地理信息中心标准地图服务网站审图号为GS(2016)1549号的标准地图制作截取，底图无修改。

5.5.1  邮轮产业政策制定要素内涵与逻辑

（一）产业要素

1、邮轮港口与邮轮城市

首先，在邮轮旅游业发展初期，邮轮港口是邮轮产业政策关注的核心要素（孙晓东等，2017b）。政府部门通过政策鼓励和支持在具备发展条件的环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲和西南沿海布局邮轮基础设施，主动承接全球邮轮旅游业的转移，直接推动了我国邮轮接待业务的增长。

然后，港口定位与协调发展对于沿海邮轮港口科学布局非常关键，可以有效避免母港建设白热化和不必要的损失和风险。通过科学定位将邮轮港口划分为访问港、始发港和母港3种类型；积极推进专业化邮轮码头建设而非打造邮轮母港；以始发港定位为主，优化港口布局，形成布局合理、层次分明、功能完善的邮轮港口体系，为邮轮产业有序发展奠定基础。

其次，港区及码头规划建设是发展邮轮产业的基本工作，需要将码头和港口规划与城市功能充分衔接，为邮轮业发展预留空间。此外，有序推进邮轮码头建设，合理配置配套设施，创新码头建设和运营模式，探索多维业务发展机会。

再次，在生态文明建设大背景下，绿色港口与可持续发展是邮轮港口发展的必经之路。鼓励依靠科技创新改善和提升邮轮港口及配套设施的运营效率，提升污水、垃圾处理能力。譬如，通过配备船舶岸电设施有效降低邮轮停靠时的空气污染程度，提升邮轮产业的环境友好性。

此外，通过港城融合建立港口与航空、铁路、公路、城市公交系统及景区景点的有效衔接，促进港口与城市互动发展，提升城市商贸、餐饮、娱乐、休闲及购物等配套服务能力，吸引入境邮轮挂靠，扩大邮轮经济辐射范围。

最后，中国邮轮旅游发展实验区和示范区是国家支持邮轮产业发展的重大举措，是邮轮政策创新的重要抓手。通过加强研究、探索实验、先行先试、有效推广等方式积累经验，充分发挥示范功能和引领作用。目前已有上海、天津、深圳、青岛、福州、大连6个城市获得首批“中国邮轮旅游发展实验区”。 

2、邮轮旅游与邮轮产品

邮轮旅游与产品优化是邮轮政策制定的关键部分，开启了我国邮轮产业全面发展的历程，具体来看：（1）邮轮航线布局与优化是邮轮业发展的重要元素，也是邮轮旅游发展的必备条件（孙晓东等，2015）。政府部门通过邮轮政策支持外资邮轮公司在华开展业务，鼓励开辟国际和国内邮轮航线，支持多港挂靠的沿海邮轮航线，打造地方特色精品航线，宣传推介邮轮旅游产品。譬如，以海南岛作为试点，允许邮轮游客离岸退税，开辟无目的地公海游和海南岛沿海游航线。（2）产品推广与渠道优化有助于邮轮旅游的普及。通过构建集邮轮航线、产品销售、教育培训、咨询服务于一体的邮轮信息网络，便于共享信息、推广产品，优化产品渠道。（3）产品设计与品牌建设是提升邮轮游客体验的重要方式。根据中外旅客文化习惯、消费特征，优化邮轮船上休闲、娱乐、运动等服务功能，提供个性化、差异化和多元化的邮轮服务，提升品牌认知度和竞争力。（4）总部经济是港口城市深化邮轮经济的重要环节，以外轮服务为起点，吸引国际邮轮挂靠，鼓励国际邮轮公司进驻，做大总部经济，提升邮轮产业集聚效应。（5）旅游商品与免税购物是邮轮经济的重要来源。通过在邮轮码头设置特色旅游商品购物区、免税购物点，可吸引游客在当地的消费，拓展旅游消费发展空间，促进邮轮经济发展。（6）邮轮文化与消费市场培育是邮轮产业持续发展的重要保障。作为“舶来品”，邮轮旅游在国内的产品认知度和品牌辨识度较低，须加强宣传和引导，做大消费市场。

3、邮轮产业链拓展与延伸

邮轮产业链拓展与延伸是邮轮政策制定的最终落脚点，是邮轮产业成熟的标志。首先，邮轮船供与配送体系优化升级是邮轮配套服务不断完善的标志，也是扩大邮轮经济辐射效应的重要手段，应努力提升邮轮供给、配送服务和配套设施水平，发展邮轮保税仓储，吸引邮轮本土采购和在我国港口集中配送的全球采购业务。

本土中资邮轮运营是邮轮旅游发展的支撑力量，属于邮轮产业链的高附加值环节。通过政策创新、融资、财政支持等，鼓励我国企业采用新建、购置或租赁等手段获取中资方便旗或五星红旗邮轮，通过组建中外合资或独资的本土邮轮公司，参与国际邮轮市场竞争。

邮轮维修、设计与建造是邮轮产业高端环节的技术难关，也是邮轮产业链延伸的最后归宿。目前邮轮设计与建造已被纳入国家鼓励类产业目录以支持邮轮制造国产化，鼓励结合技术引进、合作和自主创新方式，在已有技术基础上加大科研投入和技术储备，逐步形成我国邮轮设计与建造能力，突破豪华邮轮设计、建造技术。在产业政策引导下，外资邮轮公司、船级社、邮轮制造企业与我国企业成立了多方合资下的邮轮制造公司。

（二）产业管理

产业管理是行政部门通过行政手段管理邮轮产业所形成的运行体系，以保证邮轮产业规范、有序的发展。邮轮产业运行管理系统主要包括市场准入与管理、行业规范与服务标准、口岸与签证管理和风险与应急管理。

市场准入与管理主要是通过调整完善相关法律、法规、政策、市场准入条件、经营管理制度等方式为邮轮业务的开展提供便利的营商环境。譬如，允许在自贸区成立的中外合资旅行社销售邮轮船票。

行业规范与服务标准实施是邮轮产业行政管理水平的重要体现。例如：建立邮轮运输和港口服务标准体系，与国际标准逐步接轨，提升邮轮旅游和港口服务水平；利用信息技术建立监督机制，以加强邮轮运输市场监督管理，通过依法查处违规行为维护旅客权益等。

口岸与签证管理的目的是规范邮轮游客出入境流程，提升通关便利性。通过建立口岸管理部门与邮轮相关部门的协调机制，规范并简化通关手续；在符合条件的口岸实施“免签落地签”政策。譬如，2013年7月1日，新版《中华人民共和国出入境管理法》规定，乘坐邮轮的外国旅客可以享受24小时过境免签政策。2016年，上海从72小时的过境免签政策升级到144小时免签政策，进而升级为邮轮抵沪15天免签入境政策，并进一步推广到了长三角地区。

风险与应急管理是邮轮产业完备发展中不可或缺的部分。一是制定邮轮运输安全所需的监督管理办法、突发事件应急保障体系；二是提供邮轮运输安全的源头保障，制定邮轮码头设计规范和邮轮设计、建造和检验规范，保证邮轮码头、船舶和游客的安全。

（三）产业环境

产业环境是指通过各类支持政策和措施所营造的发展环境。人才培养、金融、保险、法律、咨询、离境退税及“一带一路”倡议带来的宏观发展机遇构成了邮轮产业的宏观与辅助支持系统。境外旅客购物离境退税政策可以促进入境邮轮旅游发展。邮轮专业人才培养是邮轮业长久发展必须具备的软实力。目前，我国邮轮专业人才缺口巨大，可结合“走出去”和“请进来”策略，一方面引进境外管理人才，借鉴邮轮业发达国家的经验；另一方面逐步建立、健全教育培训体制和机制，加快培养邮轮接待服务、设计建造、检验、经营管理等各类专业人才。金融、保险、法律、咨询等业务是邮轮全产业链经营管理的重要支持。国家政策与发展战略等宏观环境为邮轮产业的发展创造了新契机。譬如，“一带一路”倡议明确提出推动“21世纪海上丝绸之路”发展，为邮轮港口建设、邮轮航线布局、邮轮产业延伸和邮轮旅游合作带来了利好机会。

5.5.2  邮轮产业政策关键要素的作用机制

本文基于识别出的理论框架，梳理出了9条主要的邮轮政策制定中要素之间的作用路径，涉及产业要素内部、产业管理与产业要素、产业环境与产业要素等三大层面，具体来看：

第一，在邮轮产业要素层面，邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化和邮轮产业链拓展与延伸之间作用路径明显。首先，邮轮港口建设对邮轮旅游发展具有最为直接的影响。只有配备了功能完善的邮轮港口及相关配套设施，才能具备邮轮停靠的硬性条件，吸引邮轮公司开拓中国市场，优化航线布局和产品设计。其次，邮轮旅游是产业链拓展与延伸的前提条件。伴随着邮轮旅游的发展和邮轮文化的普及，国内客源市场将越来越大，邮轮船供物业务需求将增加，打造本土邮轮的诉求将增强，进而推动本土或中资邮轮运营、邮轮维修、设计与建造技术的突破。最后，邮轮港口是沿海港口转型升级的需要，同时也是邮轮城市发展成熟的基础标准。在港口基础设施条件完备的情况下，应推动邮轮产业链向上游环节不断拓展，逐步提升邮轮相关产业在港口区域或邮轮城市的聚集性，提高邮轮产业对当地经济的贡献度。

第二，产业管理系统是从行政管理角度对产业要素最优配置和有效运行进行保障。首先，邮轮运输法规体系、邮轮港口服务标准、邮轮客票制度和邮轮旅游管理规范等行业规范与服务标准直接影响邮轮港口规划与建设水平、邮轮港口服务质量、邮轮旅游服务水平和邮轮市场规范性，有利于构建管理规范、市场开放、配套完善、健康有序的邮轮产业市场体系。其次，口岸与签证管理的政策便利性、风险与应急管理的程序完备性将进一步推动邮轮旅游发展与产品优化。例如：入境免签政策可促进入境邮轮市场发展；口岸管理制度可以为旅客出行、通关提供高效便捷的服务；市场准入与管理制度可丰富产业链利益相关者数量，并通过打破市场垄断打造统一开放、竞争有序的市场体系；邮轮码头管理制度可提高码头使用效率，降低运营成本；安全管理制度与突发事件应急保障体系则为邮轮产业发展提供最后的堡垒。

第三，产业环境是产业要素发展的宏观辅助支持系统，作用范围更大。譬如，人才环境对邮轮全产业链可持续发展影响巨大。国家已将邮轮专业纳入全国招生目录，鼓励通过人才引进、合作交流、联合办学、教育培训等手段加大人才培养力度。离境退税、“一带一路”倡议有利于丰富邮轮航线产品。前者可促进入境邮轮航线开辟，后者则有利于邮轮航线区域化和全球化布局，推动我国沿海港口与“海上丝绸之路”沿线国家的邮轮旅游合作，提升“一带一路”旅游品牌的知名度和影响力。

6.1 主要结论

随着全球邮轮产业由欧美地区向亚太地区转移，中国成了国际邮轮公司竞相争夺的战略性新兴市场。在此背景下，中国邮轮产业经历了十余年快速发展，在邮轮旅游服务和邮轮产业链拓展领域取得了斐然成绩。我国邮轮产业的发展演化，离不开邮轮政策这只“有形之手”的推动和调整作用。本文基于描述性分析、文本分析、词频分析和扎根理论等方法系统探讨了我国邮轮政策制定的基本现状、邮轮产业不同历史阶段的关键事件与政策特征、邮轮政策制定的产业要素与作用机制，识别出了邮轮产业政策的关键要素，即邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化、邮轮产业链拓展与延伸、运行管理系统构建、宏观与辅助支持系统构建。邮轮产业政策制定的宗旨是产业系统核心要素不断完善，实现全产业链发展模式。在政策制定过程中，必须通盘考虑邮轮产业要素、运行管理系统、宏观与辅助支持系统之间的互动作用，包括：（1）邮轮港口规划与建设是邮轮旅游业发展的先决条件，为邮轮产业链拓展与延伸打下基础；（2）运行管理系统是培育高质量邮轮产业要素的重要保障。行业规范与服务标准、市场准入与管理、口岸与签证管理、风险与应急管理将保证邮轮产业的科学布局和有序规范发展；（3）宏观与辅助支持系统为邮轮产业要素发展提供良好的营商环境与发展空间。

6.2 政策建议

在经历了邮轮产业探索成长期和爆发提升期以后，中国邮轮港口系统基本形成，航线布局日渐丰富，邮轮旅游业务增长显著。邮轮产业步入调整优化期，表现为邮轮港口服务功能不断提升，邮轮旅游市场日趋规范，邮轮产品认知度逐步提高，多船运营的本土邮轮公司出现，邮轮制造业务取得实质性进展。为了促进邮轮全产业链健康发展，依据本文识别出的理论框架，提出如下政策制定方向：

（1）在邮轮港口规划与建设方面，继续有序推进邮轮码头功能配备与服务升级，形成母港、始发港和访问港合理布局的港口体系；探索港口投资与运营的多元资本结构，提升邮轮码头利用率和综合效益；重点支持港口群落发展，鼓励环渤海、长三角、海峡两岸、粤港澳大湾区、琼州海峡、西南沿海等区域邮轮港口群落的协同发展，鼓励尝试多母港运营机制，支持开辟多港挂靠型开口航线，弥补部分港口客源不足的缺点；创新“区域一体化”政策，打通港口与腹地边界，深化邮轮+交通、邮轮+旅游融合发展；推进港口技术创新，打造绿色港口系统，实现低碳发展。

（2）在邮轮旅游与产品优化方面，首先探索设立专项基金培育邮轮文化，做大客源市场；拓宽邮轮境外宣传推介渠道，优化口岸政策与管理机制，扩大入境免签政策实施范围，吸引入境邮轮游客。其次，创新邮轮旅游一体化政策，加强与内河及沿海游船市场的衔接，整合沿岸文化和旅游资源，打造精品内河邮轮产品；试点支持娱乐、演艺等船上活动；探索公海游、沿海游等航线产品。

（3）在邮轮产业链拓展与延伸方面，首先创新船舶引入与管理政策，优化关税、融资、审批、注册、登记、船检、海运、船龄、运营年限与船员比例等政策，支持本土企业通过购买或租赁国际邮轮参与邮轮船队运营，鼓励中资方便旗、五星红旗邮轮的在华运营业务。其次，优化生产加工、食品安全、保税仓库、出口退税、贸易报关、检验检疫、物流配送、国际转运、审批监管、信息服务等政策机制，扩大本土邮轮船供业务。再次，完善财政、资金、用地等政策，鼓励配套产业园园区建设，支持邮轮设计与建造关键技术突破，不断培育邮轮制造与维修供应链。

（4）在运行管理系统方面，继续优化出入境手续、入境游客免签、跨境电商与离境退税等支持政策；注重行业标准与服务规范在全国层面的适应性与统一性；完善市场准入机制，探索限制性与鼓励性政策相结合的治理体系，设立适当的市场进入与退出壁垒，保障中国邮轮产业中长期稳定发展；建立健全市场监管和服务机制，打击扰乱市场秩序的非竞争行为，规范邮轮运输合同和船票制度，引导不同经营环节的有序竞争与合作共赢。

（5）在应对突发事件、应急处置与风险管控方面，除了继续关注邮轮产业对环境、社会文化等方面的影响，应通过相关政策加强对突发事件的应急处置和风险管理。例如：在新冠疫情（COVID-19）期间或之后，为逐步恢复邮轮运营，指导邮轮公司加强船舶管理，包括风险评估、防控措施和第三方可行性验证；指导邮轮城市制定港口管理方案，通过人员管理、场所管理、程序管理、信息管理从关键节点上保障整条邮轮航线的安全性。

（6）在宏观与辅助支持系统方面，首先应深化人才培养政策，针对邮轮运营管理人才、邮轮服务人才、邮轮设计与建造人才建立差异化的培养机制；鼓励国内高等与职业院校开设邮轮管理方向，加强与境外邮轮企业、人才培养机构的合作与交流；创新人才引进政策，促进邮轮专业人才集聚。其次，邮轮产业应主动对接文旅、装备制造、海洋经济、自贸区（港）、区域一体化、“一带一路”等宏观环境，借助多方效能，创新产业政策，扩大叠加效应。